Højesteret skyer fremtiden for EPA Clean Air-regler, truende klimamål

SCOTUS-dommen kunne sætte indsatsen tilbage for at bekæmpe klimaændringer, påvirke energiinvesteringer og øge regulatorisk risiko

USA's højesteret indskrænkede i dag kraftigt Environmental Protection Agencys beføjelser til at regulere drivhusgasemissioner (GHG) fra kulfyrede kraftværker. Som en sejr for kulproducerende stater og fossile brændselsvirksomheder fastslog domstolen, at kongressen ikke gav EPA bemyndigelse til at udtænke lofter for drivhusgasemissioner baseret på en systemdækkende tilgang til formål at flytte elproduktion væk fra kul til renere gas og vedvarende energikilder. Paragraf 111(d) i Clean Air Act tillader EPA kun at regulere handlinger på individuelle anlæg, ikke at påbyde elsektorens foranstaltninger. 6 til 3-dommen, i West Virginia, et al. vs. Environmental Protection Agency, et al. (Sag nr. 20-1530), begrænser EPA til at regulere emissioner fra selvstændige kraftværker uden de bredere værktøjer, der er nødvendige for at fremtvinge et skift mod et renere elnet. Afgørelsen kan dæmpe indsatsen for at bekæmpe klimaændringer. Det kan også påvirke investeringer i energiaktiver, herunder vedvarende energi, og skabe mere lovgivningsmæssig usikkerhed.

Udfordring af en gammel klimaregel for at blokere fremtidige regler

Denne komplekse sag, der behandlede både miljø- og forvaltningsretlige spørgsmål, blev afgjort af domstolen, selv om de omhandlede regler – den amerikanske præsident Barack Obamas 2015 Clean Power Plan – aldrig blev implementeret og senere blev ophævet. Domstolen kunne have afvist at høre sagen anlagt af staten West Virginia, andre stater og fossile brændstofselskaber på det grundlag, at eftersom der i øjeblikket ikke er nogen reguleringsplan på plads til at anfægte, er der ingen "sag eller kontrovers" modtagelig for en domstolsafgørelse. Ophævelsen af ​​de tidligere reguleringsordninger for reduktioner af drivhusgasser fra kraftværker gjorde udfordringen omtvistet, og det er endnu ikke modent at udfordre de regler, som EPA forventes at udsende for at erstatte de tidligere planer.

I stedet tog domstolen det usædvanlige skridt at bevilge certiorari, med mundtlige argumenter i februar 2022, der rejste en række spørgsmål, der berørte bredere spørgsmål om reguleringsbeføjelser og Kongressens delegation af håndhævelsesmyndigheder i fremtidige sager.

Selvom EPA ikke håndhæver Clean Power Plan og er i gang med ny regeludformning, West Virginia vs. EPA Sagen var ikke desto mindre retfærdig, ifølge flertallets udtalelse fra overdommer John Roberts. Han sagde, at West Virginia og andre stater har stående til at sagsøge EPA, fordi de er skadet af en regel (selvom den ikke længere håndhæves), der "kræver, at de strengere regulerer kraftværksemissioner inden for deres grænser." Han tilføjede, at sagen ikke er omtvistet, selvom EPA ikke har udtrykt nogen hensigt om at genoprette den gamle Clean Power Plan, fordi det ikke er "helt klart, at den påståede uretmæssige adfærd ikke med rimelighed kunne forventes at gentage sig", og regeringen har ikke bar sin bevisbyrde for, at fremtidig regeludformning ikke vil "genindføre emissionsgrænser baseret på generationsskifte."

EPA's Clean Power Plan

EPA-reglerne, der implementerer 2015 Clean Power Plan, der er omhandlet i West Virginia sag, blev udstedt i august 2015 i henhold til paragraf 111(d) i Clean Air Act. Reglerne fra 2015 opstiller statsspecifikke mål og gav staterne bemyndigelse til at bestemme, hvordan man bedst kan reducere drivhusgasemissioner. Den slags føderal-statskoordinering er typisk for Clean Air Act-reglerne. Stater kunne opnå emissionsreduktioner i overensstemmelse med EPA's direktiv ved at balancere hver af planens tre byggesten:

1. Ændringer på anlægsniveau for at øge effektiviteten af ​​kraftværker med fossilt brændsel ved at reducere anlæggets varmehastighed (såsom ved samtidig fyring af gas med kul) og på anden måde reducere anlægsspecifikke emissioner;

2. at skifte kraftværker fra kul til naturgas og således reducere drivhusgasemissioner på tværs af statens blanding af produktionsressourcer; og

3. statsomspændende skift for at øge vedvarende energikapacitet, til overgang fra fossile brændstoffer til vedvarende energi, for at reducere energiefterspørgslen gennem øget effektivitet, eller for at indføre en cap-and-trade-mekanisme eller tage andre skridt til at reducere kulstofintensiteten af ​​strømmen gitter.

Retten i West Virginia vs. EPA indskrænket den anden og tredje byggesten. En regel, der opfordrer stater til at udtænke systemdækkende reduktioner i de gennemsnitlige drivhusgasemissioner på tværs af deres elnet, oversteg den autoritet, som kongressen gav til EPA i henhold til Clean Air Act, ifølge domstolen.

Anvendelsesområde for tilsynsmyndighed og retslig gennemgang

Så lammende som dommen er for EPA's evne til at bekæmpe klimaændringer i nye emissionsregler, kunne sagen have været endnu værre for miljøforkæmpere. Ved at undersøge omfanget af EPA's bemyndigelse til at regulere drivhusgasemissioner i henhold til Clean Air Act, havde Domstolen et valg om, hvor langt den skulle gå.

Retten omstødte ikke præcedenser, der fast etablerede EPA's evne til at regulere drivhusgasemissioner i henhold til paragraf 111 i Clean Air Act. Det bandt blot EPA's hænder ved at gøre det. Den amerikanske regering har længe fastslået, at drivhusgasemissioner forurener atmosfæren og forårsager betydelige og skadelige virkninger på det menneskelige miljø. I 2007, i Massachusetts vs. EPA, fandt den amerikanske højesteret, at EPA har myndighed til at regulere drivhusgasser, såsom kuldioxid, som "luftforurenende stoffer" i henhold til Clean Air Act. Stoler på Massachusetts sager og andre præcedenser, har domstolene accepteret denne holdning som fast lov. Som bemærket af dommer Elena Kagan i sin dissens i West Virginia tilfælde, "Section 111 of the Clean Air Act pålægger EPA at regulere stationære kilder til ethvert stof, der 'forårsager eller bidrager væsentligt til luftforurening' og som 'med rimelighed kan forventes at bringe folkesundheden eller velfærden i fare'. 42 USC §7411(b)(1)(A)."

Vedtægter vedtaget af Kongressen giver myndighed til regulerende agenturer til at implementere loven. Vedtægter er nødvendigvis mindre specifikke end de resultater, procedurer, standarder og mekanismer, der er vedtaget af agenturer i den formelle regelfastsættelsesproces. Retten efterlod den Chevron doktrin (der stammer fra en sag fra 1984), hvorved domstole traditionelt respekterer føderale forvaltningsorganer ved fortolkning af vedtægter, som de administrerer, men domstolen sagde, at en sådan respekt ikke er passende i dette tilfælde. Fordi EPA's regulering af energisektoren ikke er klart godkendt af Kongressen, sagde flertallet, at EPA skal pege på "klar kongresgodkendelse" for den autoritet, den hævder i at træffe "beslutninger af stor økonomisk og politisk betydning." Dette er et "hovedspørgsmål" for Domstolen at afgøre, og den fandt ikke en sådan "klar tilladelse" i statutten. Dissensen understregede, at "læren om det store spørgsmål" typisk bruges, når væsentlige agenturhandlinger strider mod udtrykkelig anvisning fra Kongressen, hvilket Clean Power Plan ikke gjorde, så respekt for EPA ville have været passende.

Afgørelsens indvirkning på klimaregulering

EPA's evne til at regulere drivhusgasemissioner er en nøglefaktor for, at USA kan nå sine langsigtede klimamål. Selvom Clean Power Plan vedtaget af præsident Obama, som er genstand for West Virginia-sagen, aldrig blev fuldt implementeret, forventes Biden-administrationen at udstede sine egne regler, der begrænser drivhusgasemissioner i år. Hvordan EPA kan få stater til at skifte fra forurenende produktionskilder (som kulfyrede kraftværker) til mere effektive gasfyrede kraftvarmeanlæg og især vedvarende energi afhænger i høj grad af, hvordan administrationen og kongressen reagerer på dagens domstolsafgørelse.

Som bekræftet af andre domstolsafgørelser har EPA bemyndigelse til at regulere både drivhusgasemissioner og (siden 1971) termiske kraftværker. 2015 Clean Power Plan blev designet eksplicit for at finde den bedste og billigste løsning til at reducere drivhusgasemissioner fra kraftværker. Systemgennemsnit af emissioner spreder byrden over nettet så effektivt som muligt. EPA har tidligere fastslået, at det vil være umuligt at reducere drivhusgasemissioner til de niveauer, der er nødvendige for at opfylde klimamålene, hvis føderal miljøregulering er begrænset til ændringer på anlægsniveau og ikke systemdækkende dekarbonisering af nettet.

Biden-administrationen søger at halvere de samlede drivhusgasemissioner inden 2030 og at dekarbonisere elsektoren fuldt ud i 2035. Elektricitetsproduktion tegner sig for 25 % af alle amerikanske drivhusgasemissioner, hvor 60 % af disse emissioner kommer fra kulfyrede kraftværker og størstedelen af ​​resten kommer fra gasfyret produktion. Kun transportsektoren bidrager med flere drivhusgasser, og med skiftet til elbiler vil det være endnu mere presserende at gøre nettet grønnere.

Som et resultat af dagens højesteretsdom vil fremtidig EPA-regulering af kraftværkers emissioner være dyrere og mindre effektiv. Andre værktøjer (såsom dyre nye krav til kulstoffangst og -binding eller indirekte regulering af vand eller andre luftemissioner) kan være nødvendige, medmindre Kongressen handler for at tillade EPA at implementere andre, mindre påtrængende og mere effektive løsninger i samarbejde med statens miljøtilsynsmyndigheder . Præsident Bidens pakke med lovgivning om klima og ren energi, som blev vedtaget af Repræsentanternes Hus, er stadig gået i stå i Senatet.

Mere generelt skaber domstolens afgørelse i dag tvivl i fremtidige sager om, i hvilket omfang domstolene bør udskyde agenturets afgørelser om omfanget af deres autoritet, og hvad der udgør en klar vejledning fra Kongressen. I lyset af andre nylige højesteretsdomme, som dette udtryk begrænser administrativ håndhævelse af værdipapirlovgivningen og statslig myndighed til at regulere arbejdssikkerhed og folkesundhed, vil der i fremtiden sandsynligvis være mindre retlig respekt, mere retssager og mindre klarhed omkring føderale regler på ethvert område har betydelige økonomiske konsekvenser, hvilket vil sige næsten alle væsentlige reguleringer.

Tidligere retssager – Obama og Trumps planer kolliderer

Dagens afgørelse er ikke første gang, den amerikanske højesteret har undersøgt Clean Power Plan. Domstolen, i en 5 til 4 afgørelse den 9. februar 2016 i State of West Virginia, et al. vs. EPA, bevilget et usædvanligt nødophold af 2015 Clean Power Plan, og suspenderede dens implementering, mens sagen, der anfægtede EPA's regler, verserede i DC Circuit Court of Appeals. Fra det tidspunkt blev planen aldrig håndhævet. En bekendtgørelse underskrevet af præsident Trump i marts 2017 gav EPA mandat til at gennemgå 2015 Clean Power Planen og førte til vedtagelsen af ​​den nye regel i 2019 - Affordable Clean Energy (ACE)-reglen. DC Circuit Court, som ikke var underlagt opholdet og hørte West Virginia sag på dens meritter gav Trump-administrationen ekstra tid til at implementere sin udskiftningsplan (i stedet for blot at ophæve Clean Power Planen fra 2015), da EPA, som bekræftet af domstolene, har både den lovbestemte myndighed og pligten til at regulere drivhusgasemissioner under loven om ren luft. Det juridiske spørgsmål for EPA var (og er i dag stadig), hvordan man regulerer emissioner, ikke om man skal gøre det.

Trump-administrationens forsøg på at erstatte Obama Clean Power Plan med den stærkt mere begrænsede ACE-regel mislykkedes i sidste ende. Trump-administrationens ACE-regel fra 2019 ophævede og erstattede Clean Power Plan, der var blevet implementeret i 2015 af EPA under præsident Obama. ACE-reglen fra 2019 udelod mange af de tiltag – som at opmuntre stater til at overveje "cap and trade" kulstofmarkeder eller at skifte elproduktion fra kul til naturgas og fra fossile brændstoffer til vind- og solenergi og andre vedvarende kilder – der var nøgledele af præsident Obamas 2015 Clean Power Plan. ACE-reglen fra 2019 begrænsede især rækkevidden af ​​EPA's regulering af drivhusgasemissioner til individuelle stationære kilder (standalone kulfyrede kraftværker), snarere end systemiske programmer "uden for hegnet." ACE-reglen fra 2019 forlængede tidslinjen for staterne til at foreslå planer for at opfylde emissionsmålene. ACE-reglen fra 2019 indsnævrede også i høj grad de afhjælpende trin, som generatorer skulle tage, hvoraf nogle formentlig slet ikke ville have reduceret netto kuldioxidemissioner.

DC Circuit Court of Appeals afviste sagen i sagen West Virginia sag, der udfordrer 2015 Clean Power Plan den 17. september 2019, elleve dage efter ikrafttrædelsesdatoen for EPA's nye ACE-regel, der skal erstatte Obama-administrationens 2015 Clean Power Plan. Denne kæde af begivenheder førte til konsolideringen af ​​flere sager, en begæring om revision og dagens højesterets afgørelse.

I mellemtiden, den 19. januar 2021, i American Lung Association, et al. vs. EPA, Den amerikanske appeldomstol for District of Columbia forlod Affordable Clean Energy Rule som EPA under Trump-administrationen havde vedtaget i juni 2019. Den sag var den sidste store juridiske beslutning indtil i dag, der påvirker indenlandsk regulering af drivhusgasemissioner i energisektoren. DC Circuit Court of Appeals i sin American Lung Association beslutningen fandt, at både EPA's ophævelse af 2015 Clean Power Plan og vedtagelsen af ​​erstatningen 2019-reglen var juridisk fejlbehæftede, idet det anførte, at EPA's 2019 "ændring af lovgivningsrammen for at bremse processen for reduktion af emissioner er vilkårlig og lunefuld." Baseret på sin "farekonstatering" er EPA forpligtet til at regulere drivhusgasemissioner i henhold til Clean Air Act.

Beslutningen i American Lung Association Sagen bekræftede EPA's konklusion fra 2015 om, at kulstofemissioner fra kraftværker forårsager eller bidrager væsentligt til atmosfærisk drivhusgasforurening, som med rimelighed kan forventes at bringe folkesundheden og velfærden i fare. Ifølge DC Circuit Court anvendte EPA sin ekspertise til at bestemme, på det lovpligtige sprog, "graden af ​​emissionsbegrænsning, der kan opnås gennem anvendelsen af ​​det bedste system til emissionsreduktion", som "er blevet tilstrækkeligt demonstreret." Dette system skal "tage hensyn til omkostningerne ved at opnå en sådan reduktion og eventuelle sundheds- og miljøpåvirkninger af ikke-luftkvalitet og energikrav[.]" Når først EPA har identificeret det bedste system til emissionsreduktion, bestemmer EPA mængden af ​​emissionsreduktion at eksisterende kilder skal være i stand til at opnå baseret på anvendelsen af ​​dette system og vedtager tilsvarende emissionsretningslinjer.

Med den nye højesteretsdom i West Virginia I dag vil EPA have langt færre værktøjer til sin rådighed for at reducere emissioner fra elsektoren.

Energiomstilling: Kul til gas til vedvarende energi

Clean Power Plan var beregnet til at reducere kuldioxid-emissioner fra eksisterende fossilt brændstofkraftværker med 32 % inden 2030 i forhold til 2005-niveauet. Disse mål blev alligevel opfyldt, til dels fordi mange stater frivilligt overholdt EPA's krav, som om 2015-reglerne var trådt i kraft. Faldende priser på konkurrerende teknologier er en endnu mere afgørende økonomisk drivkraft for energiomstillingen. Omkostningsbesparelser er blevet forstærket, som en medvind, af offentlige politikker, der favoriserer dekarbonisering af elsektoren, og som har gjort vedvarende energiteknologier billigere, skalerbare og mere pålidelige. Lave naturgaspriser, dramatisk lavere omkostninger ved at bygge vind- og solkraftværker og statslige og føderale regler og incitamenter til nye vedvarende energiinvesteringer (hovedsageligt vedvarende porteføljestandarder, skattefradrag, transmissionsopgraderinger, netmåling og lagring) er kombineret med at accelerere "energiovergangen" væk fra kul til et renere elnet.

Specifikt er kul blevet uøkonomisk for megen elproduktion i lyset af vedvarende lave naturgaspriser fra 2008 til sidste år. Kulkraftproduktionen i USA toppede i 2007. Forsyningsselskaber har trukket mere end 546 kraftværker tilbage (bestående af over 100 GW kulfyret elproduktionskapacitet i forsyningsskala), for det meste aldrende kraftværker bygget i 1970'erne og 1980'erne i løbet af de sidste årti. Mindst 1 ud af 4 af de resterende kulfyrede kraftværker (ud af en samlet resterende flåde med omkring 200 GW produktionskapacitet og omkring 23 % af den samlede elproduktion) er planlagt til at gå på pension i 2035, ifølge US Energy Information Administration , selv i mangel af nye føderale grænser for drivhusgasemissioner (GHG).

Disse gamle kulværker bliver erstattet af nye gasfyrede eller vedvarende kraftværker. Nedlæggelser af kulfyrede kraftværker er blevet ledsaget af konstruktion eller genopbygning af nye, mere effektive naturgaskraftværker. I dag er de 278 GW gasfyrede kraftværker med kombineret cyklus den fremherskende teknologi til at generere strøm i USA, og flere er planlagt, især i Texas, Pennsylvania og Ohio.

Gas er bare en del af historien. Med stigningen i naturgaspriserne (Henry Hub) fra et lavpunkt på $1.63/MMBtu i juni 2020 til $3.26 for et år siden til over $6 i dag, er vedvarende energi ofte den laveste marginalomkostningsgenerator, hvilket forårsager et lille fald i andelen af ​​den samlede kilowatt -timer genereret af naturgas fra 39 % i 2020 til 37 % i 2021.

Vedvarende energi er blevet big business og en drivkraft for jobvækst på trods af stramme arbejdsmarkeder. Den amerikanske solcelleindustri tilføjede 17,212 job i 2021, en stigning på 5.4 % i forhold til året før. Mere end 3 millioner arbejdspladser, 40 % af de samlede energijob, støtter reduktion af USA's kulstofemissioner til nul på tværs af flere sektorer - vind, sol, elektriske køretøjer (EV'er), energilagring, transmission og distribution og energieffektivitet - ifølge Department of Energy's (DOE) US Energy and Employment Report (USEER) udgivet i denne uge.

Andelen af ​​landets samlede energiproduktion fra ikke-vandkraftige vedvarende energikilder som vind- og solenergi er steget fra under 5 % i 2012 til over 15 % i år og fortsætter med at vokse hurtigt. De omkring 70 GW eksisterende solenergiproduktionskapacitet, der nu opererer i USA, forventes at fordobles i løbet af de næste par år.

Langt størstedelen af ​​nye tilføjelser til elproduktionskapaciteten i løbet af de seneste to år har været vind- og solenergianlæg, en tendens, der forventes at fortsætte. Mange nye solenergiprojekter i brugsskala inkluderer batterilagring for at øge tilgængeligheden af ​​denne intermitterende ressource. Offshore vind, der allerede er etableret i Europa og Asien, er endelig ved at tage fart i USA med meget store projekter under udvikling ud for den nordøstlige Atlanterhavskyst og nye lejeauktioner planlagt for North Carolina og Californien.

Udfordringer for solenergi: Handelspolitik og forsyningskæder

Det høje tempo i nye solcelleanlæg er udfordret af inflation, stramme arbejdsmarkeder, forsyningskædeudfordringer og handelshåndhævelsesforanstaltninger. På grund af en relativ mangel på indenlandsk produktionskapacitet importeres det meste solenergiudstyr. Den globale lavprisleder er Kina. Importeret kinesisk solcelleudstyr har været underlagt forskellige tariffer siden 2012, og en 30 % told på importerede krystallinske fotovoltaiske silicium (CSPV) celler og moduler blev pålagt i 2018.

Disse takster er allerede indregnet i nye projekter. Siden 1. april 2022 er mange nye solenergiprojekter dog blevet sat i bero på grund af usikkerhed omkring meromkostningerne til importeret udstyr på grund af Handelsafdelingens såkaldte auxin omgåelseshandelsundersøgelse af importeret solcelleudstyr fra producenter i Cambodja, Malaysia, Thailand og Vietnam, mange bruger kinesiske komponenter. Den 6. juni erklærede præsident Joseph R. Biden, Jr. en 24-måneders suspension af antidumping- og udligningstold på solpaneler, celler og moduler underlagt auxin undersøgelse, som påvirkede importen fra de fire sydøstasiatiske lande, der tegner sig for 80 % af den amerikanske import af solceller. Den amerikanske solenergiindustri åndede lettet op.

I dag er der nyheder om endnu en regeringshandling, der truer forsyningskæder for importeret solcelleudstyr. Kina tegner sig for omkring 80 % af den globale produktion af polysilicium af solcellekvalitet, en væsentlig komponent i solcellepaneler (PV). US Customs and Border Protection begyndte i denne uge angiveligt at tilbageholde PV-moduler, der ikke kan vise forsyningskædedokumentation for den kvartsit, der blev brugt til at fremstille polysilicium under den nye Uyghur tvangsarbejdsforebyggelseslov, som vedtog kongressen næsten enstemmigt i januar og trådte i kraft den 21. juni 2022.

Indvirkning på energiinvesteringer

Højesterets dom i West Virginia vs. EPA kunne have udtalte effekter på private investeringer i energi og klimarelateret grøn teknologi. To faktorer er nøglen til at forudsige potentielle markedsvirkninger af Domstolens afgørelse. For det første, hvis EPA nu skal være mere kreativ med hensyn til at regulere drivhusgasemissioner inden for den smalle svømmebane foreslået af Retten, så kan værdiansættelser af eksisterende termisk energiproduktionskapacitet og relaterede opstrøms fossile brændstoffer være mere udfordrende. På det nuværende marked favoriserer investering i øget elproduktionskapacitet stadig i overvejende grad vedvarende energikilder og mere effektive kombineret cyklus naturgasfyrede generatorer. For det andet vil investeringer af enhver art kunne falde af – og retssagsrisici kan stige for fremtidige projekter – i det omfang, Højesteret har skabt uklarhed i omfanget af tilsynsmyndighedernes lovbeføjelser generelt i denne og andre afgørelser. Ændringer i lovgivningen, usikkerhed om nye reguleringer eller agentursbeføjelser og frygt for retlige omdrejningspunkter: Disse politiske risici kan afkøle investeringer på tværs af sektorer.

Den massive investering i vindenergi og solenergi, der forventes i løbet af det kommende årti – sammen med energilagring, distribueret produktion og opgraderede transmissionsfaciliteter – for at imødekomme øget efterspørgsel efter elektricitet falder sammen med økonomisk vækst, dekarboniseringen af ​​transportsektoren, stigende digitalisering af økonomien, og behovet for øget modstandsdygtighed af kritisk infrastruktur i forhold til ekstremt vejr. Atomkraftens langsigtede rolle er fortsat usikker. Ikke desto mindre vil der være behov for nye, renere kraftværker for at kompensere for planlagte tilbagetrækninger af ældre, mindre effektive, forurenende termiske kraftværker. Disse pensioneringer vil sandsynligvis fortsætte. Nye teknologier, ESG-imperativer for investorer, statslige miljøregler og økonomiske udfordringer for kul sammenlignet med gas og vedvarende energi: Disse faktorer vil fortsætte med at drive energiomstillingen.