Bevæbning af globale forsyningskæder vil næppe ændre Kinas uiguriske menneskerettighedsregime

Suveræners pålæggelse af mandater til den geografiske sammensætning af input fra private multinationale selskabers forsyningskæder i udlandet for at afkræve økonomiske omkostninger på udenlandske "dårlige aktører" - både regeringer og ikke-statslige enheder - bliver i stigende grad den foretrukne politik for Washington.  

Det seneste initiativ på denne front er den amerikanske vedtagelse i slutningen af ​​2021 af "Uyghur Forced Labour Prevention Act", som har til formål at tvinge Kinas ledelse til at deltage i vidt rapporterede forbrydelser mod menneskeheden og muligvis folkedrab mod den uiguriske befolkning og andre overvejende Muslimske etniske grupper i landets nordvestlige region Xinjiang. Mange nyhedsmedier over hele verden har rapporteret, at over en million muslimske uighurer menes at være blevet tvunget i genopdragelseslejre. Analoge resultater er blevet offentliggjort af uafhængig forskning på jorden af ​​akademikere og uafhængige internationale domstole, som ikke overraskende er blevet bestridt af Kinas statsdrevne medier.

For mere end ti år siden blev bestemmelserne i Dodd-Frank-loven afskåret fra international handel med "konfliktmineraler" - for det meste guld, wolfram, cassiterit og coltan - hentet fra områder i det krigshærgede østlige Afrika kontrolleret af oprørere for at begrænse deres Adgang til finansielle ressourcer var Kongressens og Det Hvide Hus' første seriøse forsøg på at indkalde amerikanske virksomheder til at være agenter for politiske forandringer i udlandet ved at påbyde regler for den måde, virksomheder administrerer forsyningskæder på. 

I praksis kan den ekstraordinære kompleksitet af moderne globale forsyningskæders struktur og de mange parter, der i sagens natur er involveret på tværs af deres forskellige vertikale kanaler, imidlertid resultere i, at udførelsen af ​​en sådan strategi ikke kun er impotent, men også producerer utilsigtet skadelig økonomisk og politisk indvirkning på andre partier i de lokaliteter, der er målet for reform.

At sammenligne udfordringerne ved at forsøge at bruge forsyningskædemandater til at løse Afrikas "konfliktmineraler"-problem med dem, der er til stede i håndteringen af ​​Kinas behandling af uigurer i Xinjiang, er lærerigt. Lige så hårdt det har været i Afrika, vil det være meget vanskeligere at opnå mærkbare fremskridt i Kina.

Her er nogle grunde til hvorfor.

Starkly Different Juridiske rammer, reguleringsimplementering og håndhævelsesmekanismer

Den uiguriske lov om forebyggelse af tvangsarbejde" etablerer en afkræftende formodning at enhver varer, der sendes til USA, helt eller delvist hentet fra Kinas Xinjiang-region, er produceret af tvangsarbejde i henhold til Beijings diktater. Medmindre andet er bevist, anses al sådan import til USA således som ulovlig. Konkret skal virksomheder demonstrere over for US Customs and Border Protection (CBP), at produkter fra Xinjiang, og sandsynligvis andre steder fra Kina, ikke blev produceret af tvangsarbejde. Dette er ikke en ubetydelig bevisbyrde, der skal overholdes: anslået 20 procent af beklædningsgenstande, der importeres til USA hvert år, inkluderer noget bomuld fra Xinjiang.

Selvom gennemførelsesbestemmelserne for den Kina-rettede lov i øjeblikket er ved at blive udarbejdet og vil have en kommentarperiode, før de færdiggøres, tager den nye statut til et helt andet niveau en velsagtens mere rationel tilgang, der er inkorporeret i "Dodd-Frank-loven" vedrørende afrikanske "konfliktmineraler." I sidstnævnte tilfælde virksomheder skal oplyse til Securities and Exchange Commission (SEC) i hvilket omfang deres forsyningskæder indeholder "konfliktmineraler", hvis nogen, hentet fra Den Demokratiske Republik Congo (DRC) og specifikke nabolande (såkaldte "dækkede nationer").

Alligevel har succesen med at opnå den håbede endelige identifikation af de lokaliserede kilder til potentielle "konfliktmineraler" været lav. Kun 48 % af de virksomheder, der ansøgte mellem 2014 og 2019, var i stand til at rapportere foreløbige afgørelser om, hvorvidt konfliktmineralerne kom fra DRC eller nabostater eller fra skrot eller genbrugskilder.  

Helt ærligt er dette ikke meget overraskende i betragtning af kompleksiteten i både strukturen og funktionen af ​​internationale forsyningskæder i mineralsektoren verden over, da råvareprodukter ofte gennemgår betydelige transformationer, når de først er udvundet. Overlæg dette en tilstand domineret af krigsførende oprørsgrupper, der gør det yderst vanskeligt at spore mineralernes oprindelse. Det er et hårdt miljø, der fremmer meningsfulde operationer af "markedsmekanismer" - især dem, som udenlandske firmaer kan stole på for at træffe de nødvendige beslutninger om, at deres mineraler er "konfliktfri".  

Mens opnåelse af overholdelse af Dodd-Frank-bestemmelserne påførte betydelige omkostninger i starten, er processen med tiden blevet mere rutinepræget, hvilket har reduceret rapporteringsudgifterne. Men loven gav uventede konsekvenser: Den har givet anledning til en ny sommerhusindustri af konsulentfirmaer, der er specialiseret i at vurdere og dokumentere sammensætningen af ​​forsyningskæder, der er underlagt Dodd-Franks lovgivningsmandater.

Lige så kompleks som situationen med regulering af forsyningskæder af østafrikanske "konfliktmineraler" er blevet, vil den sandsynligvis blegne i forhold til udenlandske virksomheders bestræbelser på at indhente de nødvendige data, der troværdigt kan identificere, hvilke produkter, f.eks. bomuld, indeholder elementer, enten helt eller dels, der er hentet i Xinjiang. Efter alt, i Kina er hæren, politiet og andre statsorganer (bogstaveligt talt) allestedsnærværende, inklusive massiv indsættelse af elektronisk overvågning, især i Xinjiang. Dette vil gøre virksomhedernes forsøg på at spore kilderne til produkter yderst vanskelige, hvis ikke umulige og endda potentielt farlige for personale i landet.

Kontrasterende konstellationer af lokale interessenter og i statslige myndigheders struktur og effektivitet

En af de mest slående forskelle mellem forsøget på at bekæmpe brænding af multinationale selskabers forsyningskæder med "konfliktmineraler" fra Afrika og at rette op på behandlingen af ​​uigurer i Kina er, at sidstnævnte er drevet af officiel regeringspolitik.  

Og det er ikke kun enhver regerings politik: man ville være hårdt presset til at tænke på et hvilket som helst kommunistisk regime i moderne tid med den omfattende autoritet, der udøves på landsdækkende basis, som Beijing nyder godt af, især under Xi Jinping. Som det afspejles i hans nylige evne til at ændre Kinas forfatning for at give ham beføjelser, der konkurrerer med, hvis ikke overstiger, Mao Zedongs, har Xi tilsyneladende udnyttet den exceptionelle loyalitet hos landets 1.4 milliarder mennesker.  

Xi har helt sikkert afvigere: man behøver kun bruge tid i Kina og have ærlige, private diskussioner med nære venner, hvor der er en stor grad af gensidig tillid. Men hans kontrol med den nationale fortælling om den interne sikkerhedstrussel, som muslimerne i Xinjiang udgør for Kinas, skal ikke undervurderes. Kort sagt, Xi har været mesterlig i at bruge uighurernes eksistens til at fremme en formidabel grad af nationalisme, der tjener hans egne formål.

Faktisk går de midler, hvormed Xi har været i stand til at overbevise den kinesiske borgers hjerter og sind om "uigur-problemet", langt ud over, hvad Xi selv siger i taler og tv-taler. De politiske løftestænger til Xi's rådighed gennem hans lovgivningsmæssige indflydelse over produktionsbeslutninger, herunder valg af input, der skal bruges af de statsejede virksomheder (SOE'er), der dominerer den kinesiske økonomi, er omfattende. Sådan er det også med hensyn til Beijings kontrol over indenlandske forbrugeres valg ved at bestemme, hvilke produkter der skal sælges i butikkerne, herunder i hvilket omfang varer produceret af udenlandske firmaer vil blive gjort tilgængelige for kinesiske kunder.

Bortset fra en engrosændring i Xi's greb om magten, Kinas regeringsførelse er samlet og jernbeklædt.  

Heri ligger kompleksiteten af ​​den udfordring, som USA – eller andre i det globale samfund – står over for med at ændre Kinas politik over for sin uiguriske befolkning: mens målet for forandring let kan identificeres – det nationale regeringsapparat forankret i Beijing og infiltreret i hele landet – Xi's kommanderende magt over håndtagene til kontrol og propaganda blandt civilsamfundet og statsejede virksomheder vil gøre det næsten umuligt at overholde Washingtons nye lov af amerikanske firmaer, der opererer i Xinjiang (eller andre steder i landet). De vil stå over for valget mellem enten at tilsidesætte loven (formodentlig usandsynligt) eller fjerne sig selv fra at operere i sektorer, hvor loven finder anvendelse, og afgive markedsandele til andre udenlandske firmaer eller til kinesiske firmaer. Intet kan gøre Beijing lykkeligere.

Faktisk burde det ikke være nogen overraskelse, at i lyset af vedtagelsen af ​​Washingtons nye lov, er leveringerne af varer fra Xinjiang ikke kun blevet fjernet fra hylderne hos amerikanske firmaer, der sælger inden for Kina og dermed frataget dem salgsindtægter, men Beijing har også truet med at pålægge sådanne firmaers kinesiske aktiviteter økonomiske sanktioner.

At sige, at den nye lov vil teste amerikanske firmaers "kommercielle patriotisme" - og deres aktionærer - for at overholde amerikanske regler i Kina er en underdrivelse.  

Dette er en meget anderledes situation end den i de østlige provinser i DRC med hensyn til adgang til, kontrol med og indtægter fra udvinding af værdifulde mineraler. I stedet for tilstedeværelsen af ​​en let identificerbar regeringsmodpart som i Kina (som det er), er der i Østafrika lige det modsatte: en styringsvakuum.  

Plyndringen af ​​mineraler - ofte udvundet af børn - udføres af fraktioner af den congolesiske nationale hær og forskellige væbnede oprørsgrupper, herunder de demokratiske styrker til befrielse af Rwanda og den nationale kongres for folkets forsvar, en fuldmægtig Rwandisk militsgruppe. Officielle statslige enheder har de minimis-kontrol.

Ikke overraskende har resultatet været et økonomisk miljø uden investeringsbetingelser, hvor forretninger – indenlandske eller udenlandske – kan drives fornuftigt; forarmelsen af ​​det lokale DRC-borgerskab; og et betydeligt dræn på mineralbaserede indtægter, der kommer til den nationale regerings pengekasse i Kinshasa.  

Man ville formode, at på trods af dem i DRC, der profiterer på denne konflikt - og der er ingen mangel på beviser for, at korruption er godt forankret i visse dele af landet - ville størstedelen af ​​den indenlandske befolkning være allieret med indsatser, herunder dem fra udlandet , at skabe betingelser for fred, økonomisk stabilitet og vækst. Men som nævnt ovenfor, selv i et sådant miljø, har mekanismer til at inducere udenlandske virksomheders brug af forsyningskæder som instrumenter til at skabe sådanne ændringer ikke været særlig effektive.

Bilaterale versus multilaterale tilgange

USA er stort set alene om at indføre en ordning, der vil regulere private virksomheders forsyningskæder til at forbyde import fra Xinjiang. Lige så begrænset som afhængigheden af ​​en sådan strategi kan vise sig at være af de ovenfor anførte årsager, kan det stadig argumenteres for, at en amerikansk bilateral tilgang til Kina, der anvender en sådan strategi, kunne være langt mere effektiv, hvis den var struktureret multilateralt.  

Tænk tilbage på Trump-administrationens handelspolitik med Kina. Selvom det mislykkedes af mange grunde, skyldtes det i sin kerne Trumps insisteren på at gå mano til mano med Xi - det er bilateralt. For en stor dels vedkommende er dette en udløber af Trumps isolerede opfattelse af, at alle forretningstransaktioner er beslægtet med at lukke ejendomshandler, som selvfølgelig udgør hans livstids erhvervsmæssige visitkort.  

Virkeligheden er naturligvis i dagens globaliserede økonomi, at internationale forsyningskæder og handelsstrømme er flerlagede og komplekse. Proceduremæssige eller politiske ændringer kræver normalt, at mange aktører handler på en kollektiv, multilateral måde. Dette er 2022, ikke 1822.

Hvis Kongressen og Biden-teamet virkelig er interesseret i at prøve at få den nye lov til at have en effekt, kan de måske arbejde sammen med allierede på denne virksomhed.  

Til dette formål er der et relateret område, hvor et kollektivt paradigme bliver brugt: pålæggelse af sanktioner mod visse højtstående kinesiske embedsmænd, der er involveret i udførelsen af ​​landets uiguriske politikker. Koordinerede tiltag, såsom rejseforbud og indefrysning af aktiver, er blevet truffet af blandt andet USA, Storbritannien, EU og Canada.

På nuværende tidspunkt omfatter målrettede kinesiske embedsmænd en tidligere sekretær for CCCP's politiske udvalg i Xinjiang, som menes at være bagmanden bag det uiguriske interneringsprogram; lederen af ​​Xinjiang Production and Construction korps; og formanden for Xinjiangs Public Security Bureau. Alligevel, som historien viser, er det langt mindre sandsynligt, at fokusering af sanktioner på individer vil skabe meningsfulde ændringer i skadelige politikker institutionaliseret af "dårlige aktør"-stater.  

I modsætning hertil er de forsyningskædepolitikker, der er indført for at håndtere afbødning af Afrikas konfliktmineralproblemer, i stigende grad blevet struktureret på et kollektivt grundlag.

Udover USA, Storbritannien og EU har en række andre OECD-lande implementeret praksis for rapportering af konfliktmineraler. Og flere ikke-OECD-stater, såsom Kina, Indien og De Forenede Arabiske Emirater, har også indført lignende regimer, omend med forskellige niveauer af sofistikering og stringens.

***********************

Over hele kloden burde der være, og for det meste er der, lidt uenighed om, at brugen af ​​tvangsarbejde, hvad enten det er af bestemte etniske grupper eller aldersgrupper, såsom børn, er forkasteligt. Det samme kan siges om systemer, der kræver genopdragelse, indoktrinering eller omkulturering af dele af et lands befolkning.

Udfordringen er selvfølgelig at finde den mest effektive og hurtigste vej til at fjerne sådanne praksisser. Det er bestemt et spørgsmål om at kræve pres og afskrækkende virkninger på de mennesker og institutioner, der er ansvarlige for deres henrettelse. Alligevel er det usandsynligt, at løsningen er en ensartet formulering, fordi tilblivelsen af ​​en sådan adfærd er dybt forankret, og dens videreførelse er drevet af multidimensionelle samfundsmæssige og politiske kompleksiteter.